Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación en Uruguay PCTI Uy

El propósito de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) localizadas en el territorio es reconocer la existencia y la permanencia de las desigualdades territoriales, regionales o locales en sus múltiples dimensiones (económica, social, ambiental) así como también de las particularidades que caracterizan a cada territorio. Cuando nos detenemos a observar los indicadores de desarrollo en los países de América Latina son notorias las disparidades regionales. Estas desigualdades se han estudiado ampliamente desde distintas disciplinas, siendo la economía una de las que se ha ocupado de analizar los factores asociados a los procesos que conducen a la divergencia o convergencia entre países o regiones (Abramovitz, 1986; Dahlman y Nelson, 1995). Como resultado de estos trabajos, se sabe que la inversión en CTI es un elemento central para el desarrollo (Katz, 1984; Freeman, 1995; López y Lugones, 1997; Chaminade et al, 2009). Por ello, hablar de políticas CTI localizadas implica reconocer el potencial de estas políticas para reducir las desigualdades territoriales, considerando simultáneamente las diferencias en las capacidades de aprendizaje y participación en las actividades de innovación (Arocena y Sutz, 2003).

De esta manera, la importancia de distinguir el alcance de la política, es decir, localizar la política en el territorio, no se asocia a una cuestión semántica sino a una realidad en la que se observa que, sin una intervención directa, los beneficios derivados de las políticas de CTI suelen quedar concentrados, reproduciendo las ventajas originales (CITA). La política CTI localizada en el territorio, asume las singularidades de los actores del territorio y la necesidad de aprovechar las capacidades locales y los recursos propios del entramado socio-productivo para consolidar los procesos de aprendizaje y de innovación, traduciéndolos en desarrollo.

En términos conceptuales, estos procesos han sido estudiados desde diferentes enfoques teóricos. En todos los casos se reconoce ampliamente el anclaje territorial, donde los procesos de innovación no se producen de manera uniforme y homogénea en los diferentes países o regiones (Cooke, 2001; Heijs, 2001). Desde la economía de la innovación, este concepto derivó en el enfoque de los Sistemas Regionales de Innovación (SRI) que intenta plasmar la diversidad territorial de los procesos de innovación en los diferentes países y regiones (CITAS). Concretamente, un SRI está constituido por los distintos elementos (agentes e instituciones) que se relacionan e interactúan en la producción, difusión y empleo de las innovaciones en los procesos productivos y que presentan niveles de enraizamiento territorial. A su vez, por el lado de los enfoques del desarrollo territorial, una aproximación conceptual que permite vincular las capacidades territoriales productivas y los procesos de innovación corresponde a los medios innovadores (Aydalot, 1986; Aydalot & Keeble, 1988; Maillat 1995, 1998). En este caso, el concepto se basa en el papel desempeñado por el contexto territorial, que presenta la capacidad de articular diferentes actores del territorio para la generación de espacios innovadores. Más allá de la articulación, el territorio es un conjunto espacial que presenta unidad y coherencia. Es decir que posee una cultura socialmente aceptada y un conjunto específico de comportamientos técnicos que se desarrollan, trasmiten y acumulan en las prácticas, reforzando el conocimiento y el know-how que tiene la región (Maillat, 1995). Lo relevante en los medios innovadores no es la mera presencia de los elementos territoriales, por el contrario, lo relevante es la interacción entre los diferentes elementos desde una visión de carácter sistemática.

Ahora bien, el proceso de aprendizaje e innovación no es automático ni autónomo y es aquí donde las políticas de CTI localizadas en el territorio tienen un papel central. Uno de los motores para impulsar este proceso es el conocimiento y la teoría en torno a cómo se concibe ese conocimiento. Las políticas de CTI localizadas deben destacar no sólo la relevancia del conocimiento tácito, sino también las diferentes bases del conocimiento analíticas, sintéticas y simbólicas que sustentan las actividades que se desarrollan en la región (Polanyi, 1966; Nelson & Winter, 1982; Nonaka y Takeuchi, 1995; Martin & Moodysson, 2013). Si la política se apoya únicamente en las bases analíticas, entonces la importancia se pone en el conocimiento científico y, por lo tanto, codificado, de manera que el territorio pierde relevancia. A diferencia de esto, si la política se apoya además en las bases sintéticas y simbólicas, reconoce el valor del conocimiento tácito y toman relevancia las formas interactivas de aprendizaje (Arrow, 1962; Rosenberg, 1982; Lundvall, 1988; Lundvall & Borrás, 1998). En el primer caso, las bases sintéticas, le otorgan mayor lugar al saber cómo, los oficios y las habilidades prácticas mientras que, en el segundo caso, las bases simbólicas, enfatizan el carácter intangible y la calidad estética del conocimiento siendo altamente específico del contexto y por eso se espera que dependa predominante de las fuentes de conocimiento situadas en las proximidades geográficas (Asheim et al., 2011; Martin & Moodysson, 2013).

Esto es importante porque en la última década particularmente, se ha tendido a generar respuestas globales para problemas locales y si bien es cierto que en el marco de un avanzado proceso de globalización algunos factores productivos trascienden el espacio local, no es menos cierto que muchas actividades y capacidades siguen estando fuertemente enraizadas en el territorio. Ejemplos de esto son la producción de bienes primarios y el surgimiento de las certificaciones de origen. Es posible que se pueda producir vino en diversos lugares, pero el vino de tannat que se produce en Uruguay se distingue del resto, porque el territorio le otorga diferenciación y, por lo tanto, un mayor valor a un producto que de otra manera sería un commodity.

El segundo motor que hay que considerar para impulsar el proceso de aprendizaje e innovación a nivel territorial es la organización en torno a capacidades que permitan la acumulación del conocimiento (Lall, 1992; Bell y Pavitt, 1995; Lundvall, 1992; Edquist, 1997; Freeman y Soete, 1997; Cohen y Levinthal, 1989 y 1990). Si el conocimiento no se estructura y organiza, no se cristaliza en el territorio. Un aglutinante de estas capacidades es la infraestructura de CTI y ahí es donde actúa la política localizada en el territorio. Esto significa que lo local, regional o territorial solo no es suficiente, sino que se requiere de acciones deliberadas que impulsen el proceso. La infraestructura CTI se divide en infraestructura física (rutas, energía, comunicaciones, etc.) y la infraestructura del conocimiento (universidades, laboratorios de investigación, capacitación, etc.). Esta infraestructura es uno de los componentes de los territorios que, por su gran escala, indivisibilidad y horizonte de operaciones a largo plazo, se desarrolla y sostiene por medio de la intervención estatal e inversión pública (Fajnzylber, 1992; Smith, 2005; Crespi & Dutrenit, 2013). 

Dos ejemplos que ayudan a comprender cómo todo lo anterior interactúa en el marco de una política CTI localizada en el territorio para fortalecer los procesos de aprendizaje e innovación local son los casos de la Estación Experimental Agroindustrial Obispo Colombres en Argentina y del Cluster lechero en Uruguay.

Durante las últimas dos o tres décadas, la sociedad mundial ha definido un conjunto importante de metas globales con énfasis en el desarrollo sostenible e inclusivo, como aquellas contenidas en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París sobre Cambio Climático.

Se reconoce al mismo tiempo que, por diferentes motivos, la globalización no ha funcionado como se suponía y que es necesario repensarla. La crisis ocasionada por él COVID-19 ha hecho inevitable una redefinición de los conceptos y práctica de la globalización misma y del sistema capitalista en particular (Stiglitz, 2020), si se quieren evitar los desastres del desempleo estructural mundial a gran escala y otros fenómenos económicos, sociales y ambientales que se pronostican, y que no permitirán alcanzar las ansiadas metas globales.

El sistema global ha mostrado que tiene enormes dificultades para responder a la complejidad de los problemas del desarrollo, y por tanto le impide alcanzar las metas globales. La incertidumbre en el futuro es una característica de esta complejidad y a medida que se reconocen límites al conocimiento la incertidumbre aumenta.

Se reconoce hoy la naturaleza sistémica de los desafíos y la urgencia con la que deben ser enfrentados, lo que requiere de una nueva racionalidad que supere a la tradicional forma de definición de políticas, motivadas principalmente por argumentos económicos sobre la competitividad y crecimiento económico, o la empresa estrictamente científica.

La pandemia ha puesto también de manifiesto que la respuesta a la misma ha “acelerado el futuro”, es decir ha hecho que los adelantos tecnológicos previstos para más adelante en la década de los años 2020 o 2030 se están logrando con mayor rapidez y eficacia, y se evidencia una carrera mundial para obtener su liderazgo. En esta carrera ningún país, independiente de su tamaño, puede quedar al margen, si ha de prosperar.

Los nuevos procesos y metas globales en ciernes muestran la necesidad de una reorientación y transformación de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI). Se hace cada vez más evidente la necesidad de cerrar la brecha que existe entre la investigación y la utilización de sus resultados por los decisores de política. La toma de decisiones es hecha hoy sobre la base de intuición, ideología, sabiduría convencional, o teoría, a pesar de que tanto los científicos como los decisores reconocen la necesidad de mayor aproximación.

Otros desafíos a la transformación de las políticas de CTI son los de la fragmentación en términos de enfoques y aproximaciones políticas y técnicas a los problemas, y la ausencia de liderazgo político; la crisis ha mostrado una brecha intelectual y legitimidad importante en muchos países.

Existen muchas otras dimensiones del cambio que el mundo experimenta hoy que pueden resumirse en nuevas formas de investigación y de cooperación internacional; nuevas formas de medición de impacto, evaluación y rendición de cuentas, y una recontextualización de la ciencia en la sociedad (Schaper-Rinkel et al. 2014).

La sociedad tiene la necesidad no solamente de desarrollar maneras de detectar los cambios que están ocurriendo, sino definir mediante la teoría, el diseño y la práctica una política de CTI transformativa (Schott y Steinmuller, 2017), y beneficiarse de ellos. La utopía es alcanzar la sociedad y la economía basada en el conocimiento que brinda la ciencia. 

El gran desafío para las políticas nacionales de ciencia, tecnología e innovación es en este contexto, conectarse con las metas globales y las dimensiones del cambio en curso. Las nuevas políticas deben hacer un uso más intenso de instrumentos “suaves” como el “foresight”, una vez que no es posible asumir estabilidad y continuidad de un sistema económico – social, lo que hace que la incertidumbre sea central en ellas.

Si la ciencia, la tecnología e innovación han de responder mejor a un futuro que se acelera, requieren de una amplia inteligencia estratégica puesto que un solo escenario libre de sorpresas es insuficiente. De esta manera, no solamente la incertidumbre será objeto de las políticas, sino también permitirá explorar perspectivas normativas diferentes del futuro.

En este nuevo marco, por establecerse, se puede afirmar que la transformación hacia un futuro sostenible e inclusivo para una nación es posible, pero para ello se requieren de acciones ambiciosas, sobre todo en materia de ciencia, tecnología e innovación.

Las políticas de ciencia, tecnología e innovación están pensadas para resolver las diferentes fallas de mercado, de coordinación y sistémicas que afectan las decisiones privadas de invertir en CTI. Debido a que estas fallas son diversas y de creciente complejidad, a medida que los sistemas de innovación evolucionan se van despegando diferentes intervenciones. No es, entonces, desacertado decir que en la actualidad las políticas de CTI vienen en diferentes colores y sabores. Con el propósito de facilitar su abordaje, resulta imprescindible caracterizar estas políticas según alguna taxonomía. En este sentido, siguiendo la taxonomía propuesta por Crespi, Fernandez-Arias y Stein (2014), es posible clasificar las políticas de CTI según dos dimensiones: (a) su tipo y (v) su alcance.

Según su tipo las políticas de CTI pueden clasificarse según sean intervenciones que proveen bienes públicos (por ejemplo, conocimiento o cierto capital humano) vs. intervenciones de mercado (por ejemplo, subsidios o exoneraciones tributarias). Mientras en el caso de las intervenciones del tipo de bien publico es muchas veces, aunque no siempre, el Estado el proveedor directo del bien público; en el caso de las intervenciones de mercado lo que se busca es mediante incentivos cambiar el comportamiento de los actores económicos de forma que el mismo sea alinee con ciertos objetivos sociales (por ejemplo, que las empresas innoven más de lo que normalmente lo hacen). Según su alcance las políticas de CTI pueden clasificarse en intervenciones horizontales o verticales. En el caso de intervenciones horizontales se busca estimular o incentivar una actividad que se considera socialmente deseable (por ejemplo, la investigación científica) independientemente de su sector de origen o de aplicación. En el caso de las intervenciones verticales se busca incentivar una determinada actividad de CTI pero condicionada a que esa actividad se lleve a cabo en ciertos “sectores” considerados socialmente deseables. El cuadro siguiente muestra el resultado de esta taxonomía, lo que produce es una matriz de 2X2 en la cual se han dejado indicado ciertas intervenciones típicas de cada cuadrante.

Insumos públicos

(H) Subsidio a la ciencia básica

(V) Centros tecnológico sectoriales

Intervención del mercado

(H) Subsidio a la innovación empresarial

(V) Exoneraciones impositivas a la industria del software

En el caso particular de las políticas verticales ellas pueden ser de dos tipos: (a) proveedoras de bienes públicos y (b) de intervenciones de mercado. Pero una pregunta relevante es si es necesario hacer políticas verticales. ¿Por qué podría ser necesario apoyar en forma más favorable a una cierta disciplina científica o sector productivo por sobre otros? La repuesta a esta pregunta es afirmativa por diferentes razones. En primer los bienes públicos en general tienden a ser “específicos a cada sector”. Por ejemplo, el genoma de la soja es importante para la producción oleaginosa, pero no para textiles. Esta especificidad abre el espacio para el despliegue de políticas de CTI “verticales” que en el fondo lo que buscan es coordinar la acción colectiva en un ámbito o sector en particular. Pero más allá de las justificaciones conceptuales, existe una razón practica para justificar estas políticas verticales y es que los recursos financieros e institucionales son limitados. En otras palabras, el sector público en general no puede apoyar en forma efectiva 20 o 30 sectores al mismo tiempo, sin colapsar en el intento.

El justificativo para implementar políticas de CTI verticales lleva inmediatamente a otra pregunta que se refiere a cuáles deberían sector los sectores a priorizar. En este sentido se podría afirmar que lo que se busca es estimular la CTI en ciertos sectores con características deseables. Pero entonces; ¿Qué es deseable? En términos generales, existe dos caminos para priorizar ciertos sectores. Una primera metodología es de “arriba hacia abajo” (o top down) la que resulta de ejercicios de prospectiva llevados a cabo a alto nivel o bien de demandas (misiones) determinados a priori por alguna otra política tal como la política industrial o el plan desarrollo….Una segunda metodología es de “abajo hacia arriba” es decir definiendo una serie de atributos deseables del sector (por ejemplo, complejidad económica, intensidad de I+D, etc) y haciendo competir a los sectores sobre la base de estos atributos. O en la práctica, una combinación de ambos.

Pero una vez identificado el o los sectores, es necesario definir una metodología para articularse con el sector privado de forma que este tenga los incentivos para revelar cuáles son los problemas que la política de CTI busca abordar. Acá es clave que evitar que la agenda sea capturada por sub-grupos para sus propios intereses. También es importante asegurarse que los bienes públicos o incentivos sean pertinentes para los problemas de las empresas, lo cual requiere poner especial consideración a diseños que involucran cofinanciamiento o participación de los usuarios en los organismos encargados de proveer el bien público. En este sentido hay que tener en cuenta que políticas de incentivos de mercado verticales tienden a concentrar los recursos en un número reducido de beneficiarios con lo cual el riesgo de captura es mayor, si no se tienen suficientes capacidades políticas e institucionales es mejor evitar este tipo de políticas. Esto no ocurre en general con las políticas verticales que proveen bienes públicos.

Enfoque sistémico del proceso de innovación

El enfoque de los sistemas de innovación (SI) considera el proceso de innovación como un fenómeno sistémico complejo, que involucra la acción coordinada de diversos actores del orden público, social y privado, cuyas decisiones son influidas por factores económicos, sociales, políticos, organizacionales e institucionales. El enfoque de los SI analiza los distintos actores involucrados teniendo en cuanta sus habilidades, capacidades y competencias, así como la cantidad y calidad de las interacciones que tejen entre ellos. El enfoque sistémico pone especial énfasis en la estructura económico-social, y en los arreglos institucionales que afectan el aprendizaje interactivo, así como las actividades de investigación y exploración orientados a la generación, difusión y utilización económica y social del conocimiento.

Implicaciones del enfoque sistémico en las políticas de ciencia, tecnología e innovación

Las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) son un amplio conjunto de iniciativas, incentivos y acciones públicas que buscan influir el ritmo y la dirección de los procesos de innovación. En lo económico, estás políticas tienen el propósito es acelerar el crecimiento de la productividad, modificar la estructura productiva, y el nivel y tipo de empleo que aseguren una mayor competitividad. En lo social su misión es mejorar el bienestar social: mejores estándares de vida para la población en salud, educación, nutrición, medio ambiente, nivel de ingreso e inclusión social.El entendimiento de los procesos de innovación como un proceso de aprendizaje interactivo y complejo, que involucra múltiples actores y determinantes, tiene importantes implicaciones en el diseño, implementación, gestión y evaluación de las políticas de CTI, así como en los instrumentos y mecanismos de intervención asociados a cada una de estas fases. El enfoque sistémico de la innovación determina una concepción sistémica de las políticas de CTI.

El carácter sistémico de las políticas de CTI

La diversidad de actividades, niveles de acción, interacciones, intereses, estrategias, formas de organización, espacios de poder e incentivos que caracterizan a los actores involucrados en los procesos de innovación, así como el contexto institucional en que cada uno de ellos se desenvuelve, constituye un desafío formidable para las políticas de CTI en su intención de direccionar la conducta de estos actores hacia una acción coordinada y convergente, que favorezca los procesos de innovación. Las iniciativas, los programas, los mecanismos e instrumentos de intervención deben considerar, bajo un enfoque sistémico, cada una de estas variables a fin de avanzar en la consecución de su objetivo. En otras palabras, los programas e instrumentos que se diseñan para influir la conducta de un actor específico en una fase del proceso de innovación no tendrán efecto o esté será muy limitado, sino se coordinan y alinean con el conjunto de programas e instrumentos diseñados para impactar el proceso de innovación.

Integridad de las políticas de CTI

La generación y promoción y difusión de conocimiento científico básico está asociada a políticas científicas; el desarrollo, transferencia, asimilación y utilización de tecnologías específicas esta asociada a políticas tecnológicas; la creación y desarrollo de capacidades de innovación están asociadas a políticas de innovación. Sin embargo, sin dejar de reconocer la especificidad de cada uno de estos campos de conocimiento, el reconocimiento de la existencia de fuertes interdependencias entre ciencia, tecnología e innovación ha llevado a buscar su integridad dentro de un solo cuerpo de políticas bajo la noción de políticas de CTI. Así, los programas e instrumentos que se diseñan e implementan no solo buscan la promoción de cada campo particular, sino que buscan la generación y fortalecimiento de sus interacciones: redes de colaboración entre los actores de estos tres campos; relaciones de colaboración universidad-empresa-gobierno; transferencias de tecnología, contratos colaboración en I+D, formación y movilidad de recursos humanos, etc.

La combinación de políticas e instrumentos

Las políticas de CTI están generalmente acompañadas y fortalecidas por políticas complementarias que se originan en otras esferas de la acción pública: la política industrial, la política comercial, las políticas de educación, las políticas de salud, las políticas macroeconómicas (fiscal, monetaria, tipo de cambio), políticas ambientales y sociales. Una inadecuada planeación de las políticas complementarias puede conducir a la implementación de programas e instrumentos con incentivos, no solo distintos, sino contrapuestos a aquellos de las políticas de CTI, lo que termina en muchos casos anulando sus efectos. Por ejemplo, una política industrial y comercial que favorece la compra no selectiva de tecnología en el mercado internacional, que no está acompañada de procesos de aprendizaje tecnológico, limita los esfuerzos de desarrollo tecnológico endógeno. Por tanto, la combinación, coordinación y alineación de planes, programas e incentivos asociados a las políticas de CTI y las políticas complementarias es vital en la consecución de los objetivos.

Los niveles de las políticas de CTI

Las diferencias en el desarrollo científico, tecnológico y de capacidades de innovación que están presentes a nivel nacional, regional y local, ha dado lugar a políticas de CTI nacionales, regionales, locales y supranacionales. Lo importante aquí, es vigilar que los programas e instrumentos que se diseñan en cada nivel no se contrapongan, sino que se complementen y auto-refuercen.

La orientación de las políticas de CTI: visión y estrategia

Las políticas de CTI pueden clasificarse en políticas orientadas a la misión y a la difusión. Las políticas orientadas a la misión son aquellas que apoyan proyectos radicalmente innovadores, limitados al desarrollo un reducido número de tecnologías que son estratégicas en términos de soberanía nacional. Son políticas con visión de largo plazo cuya gestión está generalmente centralizada. Las políticas de difusión, por otra parte, promueven el uso generalizado del conocimiento y las mejores prácticas ya existentes. Estas políticas promueven el fortalecimiento de las capacidades científicas, tecnológicas que habilite a los diferentes actores del sistema para un mejor aprovechamiento del conocimiento científico y tecnológico disponible. Por lo general son políticas de corto y mediano plazo descentralizadas. El enfoque sistémico de las políticas de CTI reconoce estas dos orientaciones y busca una combinación de ambos enfoques que permita su complementariedad.

El proceso de la política de CTI

El enfoque sistémico reconoce cinco fases en la elaboración de las políticas de CTI. 1. la agenda o diagnostico; 2. el diseño o formulación; 3. La adopción, 4. La implementación y gestión, y 5. La evaluación. Aunque estas fases suelen tratarse de manera secuencial, como etapas autónomas e independientes, el enfoque sistémico considera que existen fuertes procesos de retroalimentación entre ellas, por tanto, los mecanismos e instrumentos que se utilizan en la elaboración del diagnóstico tienen importantes efectos en la fase de diseño. Por su parte, los resultados de la evaluación, con sus métodos, mecanismos e instrumentos influyen sobre la implementación, la adopción, la implementación y la gestión de las políticas. El aprendizaje que resulta en la práctica de cada fase incide en la mejora y la innovación en la hechura de la siguiente generación de las políticas de CTI. El enfoque sistémico reconoce como un elemento crucial, el aprendizaje y las trayectorias de dependencia en la evolución de las políticas de CTI.

Conclusión

En síntesis, el enfoque sistémico de las políticas de CTI deriva del entendimiento del proceso de innovación como un fenómeno sistémico complejo. Este enfoque no solo considera la necesidad de influir la conducta, las actividades de los actores vinculados a las actividades de ciencia, tecnología e innovación, pero, sobre todo, busca mejorar en algún sentido las interacciones que establecen entre ellos y con el entorno económico, social e institucional. La combinación, coordinación y alineación de programas e instrumentos que impulsan la CTI, considera no solo las políticas complementarias, sino también los distintos niveles de incidencia (nacional, regional, local), su orientación (misión-difusión), el horizonte de su aplicación (corto y largo plazo), y las distintas fases del proceso de la política.

Referencias

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• Chaminade, C., and Edquist, C. (2006) From theory to practice: the use of systems of innovation approach in innovation policy 

• Corona Alcántar J.M., (2012) “Políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación: conceptos e Instrumentos”. Ide@s CONCYTEG, 7(80), pp. 169-188. 

• Frasman, M. (2018) Innovation Ecosystems: increasing competitiveness. Cambridge University Press. New York. USA 

• Mazzucato, M. (2015) “From Market Fixing to Market-Creating: A New Framework for Economic Policy”, SPRU, SWPS (2015-15) September. University of Sussex, UK.

Existe un creciente grado de consenso entre los responsables de políticas de que la innovación explica en buena la trayectoria de crecimiento y desarrollo de los países a lo largo del tiempo (Crespi et al., 2011). La preocupación por entender esta relación se remonta a los trabajos pioneros de Solow (1957) y Griliches (1958). Desde entonces, se han acumulado diversas investigaciones que evidencian que: 1) existe una relación estable y duradera entre las inversiones en innovación y el crecimiento de la productividad de los países, 2) la relación de causalidad va desde innovación hacia mayor productividad y crecimiento y no al revés, 3) las tasas de retorno de la inversión en innovación son particularmente altas.

Dada las elevadas tasas de retorno a la inversión en innovación, ¿Por qué entonces el sector productivo no invirte en innovación? Considerando que la investigación y desarrollo (I+D) es una de las actividades más importantes para innovar, el gráfico a continuación muestra que en los países desarrollados la inversión empresarial en I+D/PBI representa más del 60 % del total, mientras que en América Latina y el Caribe esta cifra es inferior al 30 %, y particularmente en Uruguay ésta se ubica en 24 %.

Como en cualquier otra inversión la participación del sector privado en I+D requiere de que se cumplan ciertos supuestos sobre el funcionamiento de los mercados que cuando no se dan se aduce la presencia de “fallas de mercado”. Según Aghion, David y Foray (2009), las fallas de mercado surgen a partir de cuatro razones principales: (i) incompleta apropiabilidad de los beneficios de la innovación; (ii) información asimétrica; (iii) incertidumbres tecnológicas y comerciales asociadas con la innovación de la empresa; y (iv) externalidades de red y fallas de coordinación, principalmente relacionadas con la difusión de tecnologías de uso general.

El problema de la incompleta apropiabilidad responde a la pregunta: ¿Quién es el dueño del conocimiento? . En general, el conocimiento es un bien público y esta característica provoca lo que se conoce como el fenómeno de “free rider”, en el cual las empresas esperan que otras inviertan en innovación para poder beneficiarse de los resultados sin haber incurrido en costo alguno, capturando para sí parte del mercado que le correspondería a la firma innovadora, lo cual provoca un desincentivo a innovar. Esta falla de mercado es una de las más importantes y explica en buena parte por qué el Estado se involucra aplicando recursos y definiendo incentivos a la innovación.

Las asimetrías de información se producen cuando las partes involucradas en una transacción no tienen acceso a la misma información para la toma de decisiones, dando origen a problemas de selección adversa y riesgo moral. A modo de ejemplo, cuando el innovador quiere realizar una inversión con la ayuda de fondos externos, existe una brecha de información importante entre lo que él sabe y espera de su proyecto de innovación y lo que conoce el oficial del crédito de un banco. La diferencia puede ser tan grande que no exista precio (tasa de interés) que compense al banco por el riesgo esperado de esta inversión. Como resultado, se limita el acceso a fondos externos a la empresa para innovar. Por tanto el Estado, para promover la innovación otorga coinvierte con las empresas, otorgando subsidios parciales y/o créditos, compartiendo el riesgo de innovar con las empresas.

La alta incertidumbre es una de las principales características de los proyectos de innovación en el sentido de que es muy difícil predecir, ex ante, el nivel de éxito del esfuerzo realizado. Obviamente, este grado de incertidumbre desincentiva cualquier esfuerzo privado de financiamiento.

Finalmente, los problemas de coordinación se originan en la incapacidad de los agentes privados para combinar sus planes de inversión de forma tal de crear externalidades positivas mutuas y, por ende, incrementar tanto la rentabilidad privada de sus respectivas innovaciones como la social. La creación de grupos de investigación, que incluyan empresas, usuarios y proveedores de tecnología, permite, por ejemplo, internalizar algunas externalidades de los resultados de investigación, reduciendo así la duplicación potencial de la inversión en el desarrollo de conocimiento. En este sentido, la intervención pública es usualmente requerida para reducir los costos de transacción que puedan obstaculizar la formación de estos grupos y regular sus actividades en pos de alcanzar el balance deseado entre cooperación y competencia.

Tal como se puede inferir de los párrafos anteriores, las diferentes fallas de mercado conducen a un nivel de inversión en innovación que resulta sub-optimo desde un punto de vista social. Esta situación crea un espacio importante para las políticas públicas de innovación.

Una vez que se reconoce que existe un rol justificado para el sector público, debe evitarse incurrir en “fallas de Estado”, que pueden ser tantos o más dañinos que las fallas de mercado que se intentan corregir. Es decir, puede ocurrir que el Estado falle al intervenir, por ejemplo, debido a problemas de “captura” de los recursos públicos por parte del sector privado (BID, 2014).

Diseñar e implementar programas de innovación no es fácil, sobre todo identificar a aquellas empresas que efectivamente tienen obstáculos para innovar, y no empresas que dicen tener un problema pero no es así, lo que puede generar un mal uso de los recursos públicos destinados a compartir el riesgo de innovar (Crespi,2015).

Para sortear estas fallas de gobierno se requiere de capacidades institucionales de diseño y gestión que permitan llevar a cabo políticas de innovación eficaces. Una cultura de seguimiento y evaluación también es un requisito, para extraer lecciones que permitan determinar en qué medida se justifica la política en términos de los resultados logrados y, con ello, tomar decisiones basadas en la evidencia.

La inversión pública en investigación académica, una de las formas en que se expresa la política de CTI, se justifica por una “falla de mercado”: dejado a éste, la imperfecta apropiación de la inversión privada en investigación llevará a subinversión, con su correlato de daño social. ¿Qué ocurre con las temáticas de investigación orientadas a los problemas que sufren los más vulnerables en nuestras sociedades? La Organización Mundial de la Salud plantea la existencia de una brecha, la brecha 90/10: el 90% del esfuerzo mundial en investigación en salud se dirige a las enfermedades del 10% de la población mundial y, a la inversa, el 10% de dicho esfuerzo se dirige a las que sufre el restante 90%. Esta “falla social” deriva de una falla de mercado, pues no hay claro retorno de la inversión en investigación e innovación –y esto no sólo en salud- relacionado con poblaciones pobres y marginalizadas. Las mismas razones que justifican que haya política de CTI en general justifican entonces que haya políticas de CTI orientadas a la inclusión social. Su ausencia priva del aporte científico-tecnológico y del de innovación a una muy amplia gama de problemas vitales, con su claro correlato de daño social.

Que estas políticas escasamente existan remite no a su falta de necesidad sino a una doble invisibilidad. La primera tiene que ver con su objeto; la segunda con su legitimidad en tanto política: ambas están íntimamente relacionadas. ¿Dónde están los problemas de exclusión social, el objeto en torno al cual una política de CTI orientada a su solución pudiera hacer foco? Sobran dichos problemas en nutrición, vivienda, saneamiento, educación, salud. Pero ¿son vistos como problemas para CTI? ¿O más bien son vistos de forma excluyente como problemas de cada una de las políticas sociales asociadas con nutrición o vivienda o educación o saneamiento o salud? Cuando es esto último lo que ocurre, esos problemas se vuelven invisibles para la política de CTI, no son “su problema”, son el problema “de otros”. Y así aparece la segunda invisibilidad: la política de CTI se ocupa de la producción de conocimiento y de ayudar a ciertos actores –fundamentalmente empresas- a transformar ese conocimiento en valor como parte de sus actividades de innovación. ¿Y lo social dónde entra en esta ecuación? Como ha sido tantas veces reiterado, el incremento de la productividad y de la competitividad permitirá a través de múltiples mecanismos –formalización del trabajo, aumento del empleo de calidad, excedencia fiscal para financiar políticas sociales- colaborar a la inclusión social y, también, a la reversión paulatina de la desigualdad. Todo esto es cierto, en parte. Sin embargo, los datos recientes de América Latina y del mundo muestran que dicha inclusión social es parcial y la reversión de la desigualdad extremadamente paulatina, cuando no frágil o volátil, sometida a bruscos retrocesos ante la menor coyuntura adversa.

Sin ánimo de invocar soluciones totales, es defendible la idea de que levantar esa doble invisibilidad de las políticas de CTI orientadas a la inclusión social puede contribuir con esta última. Primera estrategia: encontrar, caracterizar, clasificar, asociar con avenidas disciplinares en la investigación científico-tecnológica y con heurísticas de solución de problemas en el campo de la innovación, los problemas que afectan la inclusión social. No todos ellos -o no todas sus facetas- tienen que ver con CTI; muchos sí. Primera cuestión entonces: ¿cuáles son? Esta es una cuestión de identificación. Segunda cuestión: ¿cómo incorporarlos a las agendas de trabajo de CTI? Esta es una cuestión de incentivos.

El diseño de políticas de CTI orientadas a la inclusión social requiere responder ambas cuestiones. La identificación la pueden hacer individuos, vengan de la investigación o de la innovación empresarial: hay ejemplos de ambos tipos. Pero no se trata sólo de buscar enfocando la linterna desde el conocimiento particular sino también iluminando de conjunto las diversas expresiones de la exclusión social y detectando allí problemas que CTI podría contribuir a resolver. Y esto es tarea para colectivos especializados, para “mediadores” que dialoguen con quiénes tienen problemas o sus representantes y con quienes tienen conocimientos valiosos para abordarlos. Tarea novedosa y difícil, imprescindible para este tipo de políticas de CTI. La segunda cuestión, la de los incentivos, nos lleva a terrenos más conocidos: fondos concursables, apoyos a ciertos tipos de innovación, compra pública tecnológica orientada a determinados bienes y servicios.

¿Existen estas políticas? Dejamos al lector el trabajo de buscarlas. En la Universidad de la República, su Comisión Sectorial de Investigación Científica inventó un Programa llamado “Proyectos de Investigación e Innovación orientados a la Inclusión Social”, que funciona de forma ininterrumpida desde hace poco más de diez años, habiendo financiado varias decenas de proyectos. Además del incentivo monetario a los proyectos aprobados, se desarrolló una metodología de detección de problemas, lo que probó ser bastante complicado y, por eso mismo, dejó muchas enseñanzas y muchas dudas y preguntas aún sin respuesta, es decir, una verdadera agenda de trabajo, en la que por cierto se está trabajando.

Las diversas racionalidades en las PCTI

Las políticas públicas como lo sostienen diversos autores son intervenciones deliberadas del Estado para dar respuesta a una situación social o económica que ha sido reconocida como problema de la sociedad y mediante ellas se plantean objetivos, propósitos, instrumentos y mecanismos que orienten su desarrollo al cumplimiento de los objetivos.Las políticas de CTI pueden estar sustentadas en diversas concepciones o racionalidades: i) el fortalecimiento de las recursos humanos, capacidades e infraestructura de CTI; ii) el incremento de la competitividad de las empresas mediante el desarrollo de nuevas tecnologías, la modificación de las mismas y diferentes tipos de innovaciones para hacer más eficientes los procesos productivos; y, iii) la contribución al bienestar social mediante la CTI, siendo esta la que nos ocupa en esta contribución. En la primera concepción la CTI es un fin en sí mismo, mientras que en la segunda y tercera racionalidad estas actividades se conciben como un medio para alcanzar diversos objetivos. Hay que advertir que las tres racionalidades requieren de estrategias e intervenciones diferentes y deliberadas para el logro de los propósitos, siendo que el problema público a atender sería distinto para cada una de las tres.

La atención a problemas públicos de pobreza y exclusión

Pobreza, desigualdad y exclusión social constituyen problemas públicos que requieren de la investigación científica y tecnológica, en primera instancia para ser comprendidos, explicados en sus causas y determinantes y, en segundo lugar para disponer de conocimiento en el que se sustenten propuestas para atenderlos. Las políticas públicas para ser efectivas se sustentan en conocimiento y no solamente en decisiones políticas como ocurre frecuentemente.En esta concepción ciencia, tecnología e innovación se constituye en un medio para atender problemas de alimentación, salud, energía, vivienda, disponibilidad de recursos naturales como el agua, seguridad social, degradación ambiental, desastres que son problemas públicos que afectan a distintos grupos sociales en contextos territoriales y bajo dimensiones sociales, económicas, políticas y culturales particulares.

¿Para qué son necesarias?

Las PCTI orientadas a la solución de problemas de pobreza y exclusión social son necesarias para generar intervenciones del Estado, mediante los siguientes procesos:

• Identificar el problema público específico que se pretende atender lo que llevará a la definición de prioridades y demandas de conocimiento que deben estar socialmente situadas. Un ejemplo sería atender el problema de obesidad y diabetes entre la población infantil de una región determinada de un país que presenta una incidencia inusual.

• Promover la participación y deliberación entre distintos actores, tanto de aquéllos que detentan el conocimiento científico y tecnológico, en distintas áreas de la ciencia, desde las sociales, hasta la tecnología, como de los tienen a su cargo el diseño de políticas y de quienes padecen el problema, para plantear los objetivos y la construcción de propuestas de solución racionalmente informadas. La identificación de un problema social como la obesidad y diabetes infantil implica la participación de diversas disciplinas ya que es un problema social complejo cuya explicación y solución requiere de la puesta en juego de conocimiento interdisciplinario desde las ciencias sociales, las biomédicas, así como la química, las ingenierías, entre otras.

• Integrar de manera horizontal a los diversos actores y sectores involucrados en una política pública, para asegurar la certera solución del problema es uno de los principales componentes ya que se comprometen, movilizan y comparten recursos de diferente tipo (conocimiento, tiempo, personal, dinero y equipo y recursos como tecnologías e insumos). Volviendo a nuestro ejemplo de la obesidad y diabetes en la población infantil, se requiere que las PCTI interactúen de manera transversal con las políticas de sector salud, del sector alimentario y del sector educativo para que la intervención se convierta en una estrategia integral para atender el problema social en todas sus dimensiones. Y en esta integración horizontal habrá que incluir desde el inicio a quiénes aplicarán el conocimiento para la producción masiva de productos o insumos resultantes de las actividades de CTI para lograr el propósito establecido, es decir a los sectores productivos.

• Contribuir a la construcción de gobernanza, es decir a la coordinación entre los diferentes actores y sectores y sobre todo con la población afectada. Estas intervenciones para la coordinación pueden darse a nivel nacional, regional y/o local de acuerdo a las características específicas que presente problema social. En relación al ejemplo que venimos manejando se requerirá de acciones para lograr la coordinación entre actores y sectores para disminuir la obesidad y diabetes infantil en regiones de un país en las que se presente una alta incidencia.

La elaboración de políticas de CTI para la inclusión social en regímenes democráticos requiere la intervención del Estado como motor del bienestar social, así como la participación de numerosos actores para su correcta formulación y aplicación. Dichas políticas permitirán la articulación de intereses y la movilización del conocimiento para dar soluciones a problemas urgentes de nuestras sociedades.

Varias décadas de acumulación conceptual y empírica permiten constatar y fundamentar la expresión de brechas de género en la C&T en tres niveles críticos: (i) el ingreso diferencial de varones y mujeres a las carreras científicas (segregación horizontal); (ii) el avance y retención de mujeres a lo largo de la formación y en los cargos de investigación (segregación vertical); (iii) el acceso de las mujeres a puestos de mayor jerarquía (techos de cristal). La expresión de estas brechas se observa de forma similar en países desarrollados (Caprile, 2012; UNESCO, 2018) como en países en desarrollo (Albornoz et al., 2018; López-Bassols, 2018). Las explicaciones de la literatura especializada sobre qué causa la brecha de género son muy diversas, van desde las expectativas personales de las mujeres, pasando por formas de discriminación directa e indirecta, la importancia de los procesos de socialización, las experiencias educativas, la conformación de valores y la construcción del autoestima, los desiguales desempeños en actividades científicas, hasta la influencia de los roles de género y las responsabilidades de cuidados (Tomassini, 2020).

La expresión de brechas de género en la C&T es un obstáculo para la equidad, el desarrollo de las capacidades individuales de las mujeres y tiene consecuencia en su inserción en el mercado laboral. Estas brechas se constituyen también en trabas para el desarrollo, en tanto inducen pérdidas del potencial beneficio que las mujeres podrían aportar al bienestar de sus sociedades. Asimismo, en los últimos años ha cobrado fuerza el argumento sobre la importancia de la diversidad de género en los equipos de investigación. La diversidad en estos términos se justifica no sólo por razones económicas, como la mejora en la eficiencia y optimización de recursos humanos, sino también en la mejora de la calidad de la producción de conocimiento, ya que promueve la creatividad y el acercamiento a diferentes problemáticas sociales (Caprile, 2012).

Desde que la preocupación por las brechas de género en la C&T ingresa a las agendas de organismos internacionales y de algunas agencias nacionales de C&T, el diseño de instrumentos para la promoción de las carreras de las mujeres viene ganando terreno en particular en países desarrollados. Estos mecanismos se pueden agrupar de forma preliminar en: (i). incentivos a la formación preuniversitaria, en particular para el ingreso de mujeres en las carreras de educación terciaria vinculadas con las áreas STEM, (ii). mecanismos para la promoción y avance en las carreras a partir de acceso a recursos, como premios, fondos concursables, becas, etc., (iii) programas y campañas para visibilizar el trabajo científico de mujeres, (iv) instrumentos que inciden en la evaluación de las carreras académicas y profesionales, por ejemplo los mecanismos stop the clock que suspenden la evaluación por un período de tiempo para quienes tuvieron hijos, entre otros. Aunque de forma menos extendida, también existen mecanismos que buscan aliviar las cargas de cuidados y su incidencia sobre las carreras científicas y profesionales, por ejemplo, apoyos financieros para científicas que son madres , o complementos salariales para facilitar el desarrollo de las investigaciones en los primeros años de cuidado de investigadoras que se inician en su carrera.

La literatura de referencia ha evidenciado cómo las barreras que las mujeres experimentan para vincularse y avanzar en el ámbito científico varían a lo largo del ciclo de vida, según las áreas de conocimiento y rubros de actividad. Sin embargo, aun persiste un enorme desafío para traducir esta evidencia en políticas que aborden de manera conjunta los múltiples frentes de segregación horizontal y vertical en la C&T. Las recomendaciones de políticas centradas casi exclusivamente en la entrada de mujeres en áreas masculinizadas, como las áreas STEM, podrían reforzar otras desigualdades. La promoción de la igualdad de género en la ciencia debe promover el ingreso de más mujeres a las áreas de mayor estatus científico y remuneración, al mismo tiempo que se busca generar cambios en la cultura científica, en las concepciones lineales de carreras académicas y en las normas de estratificación de la ciencia académica.

Uruguay

En Uruguay las brechas de género en la ciencia acompañan las tendencias a nivel mundial. A pesar del aumento sostenido en las matrículas y egresos de mujeres en los diferentes niveles de formación de grado, aún persisten un importante desbalance en la elección de áreas de estudio. Las mujeres se matriculan sobre todo en medicina y ciencias de la salud, ciencias sociales, artes, ciencias naturales y humanidades, y en menor medida en ciencias agrarias, ingenierías y tecnología y algunas carreras de ciencias exactas y naturales como matemática y física. Asimismo persisten problemas en el ingreso y egreso en el nivel de posgrado, en especial de doctorado. Algunas investigaciones en disciplinas particulares han mostrado que a las mujeres les lleva más tiempo que a sus colegas varones completar los niveles de formación de posgrado (Tomassini 2014). Al respecto de la estratificación por sexo de los cargos docentes de la UdelaR se observa que, a pesar de los avances en el ingreso de las mujeres en los grados intermedios (grados 3), aún existen marcadas brechas de género en los niveles más altos, las mujeres son 4 de cada 10 docentes en el caso del grado 4 y 3 de cada 10 en el grado 5. También se observan brechas de género en el acceso a los niveles más altos del Sistema Nacional de Investigadores (SIN), donde las mujeres son cada vez menos a medida que se avanza en la escala, solo 2 de cada 10 investigadores en el mayor nivel de reconocimiento son mujeres. Informes recientes muestran que las mujeres alcanzan estos niveles a edades más avanzadas que sus colegas varones (Bernheim, 2015). Existen algunos antecedentes que dan cuenta de las brechas de género en Uruguay (Abella 1998, Bielli et al. 2000, Tomassini 2014; Gandelman y Bukstein 2016; MIMCT 2020).

En los últimos años han emergido varias iniciativas y programas para la vinculación de niñas y adolescentes con la ciencia y la tecnología, como los programas dirigidos desde Facultad de Ingeniería y Facultad de Ciencias de la Universidad de la República (Udelar), desde el Instituto de Investigaciones biológicas Clemente Estable (IIBCE) o el Instituto Pasteur de Montevideo . En términos de avance en las carreras académicas, hace algunos años se han incorporado mecanismos stop the clock en dos importantes instrumentos de promoción a las carreras científicas: el Régimen de Dedicación Total de la UdelaR y el Sistema Nacional de Investigación. Con diferentes plazos y focos estos mecanismos proponen suspender por un período la evaluación de quienes tuvieron hijos. No existe evidencia sobre la efectividad de este tipo de mecanismos en la reducción de las brechas de género a nivel nacional. Por un lado, se argumenta que este tipo de mecanismo al ampliar el tiempo de evaluación para el pasaje de nivel o la renovación, se presenta como factor aliviador de las tensiones generadas por las responsabilidades de cuidados. Por otro lado, se plantea que al postergar la evaluación sin dar otras opciones para incentivar la dedicación académica, pueden actuar reforzando las diferencias entre varones y mujeres. En particular, porque las mujeres con responsabilidades de cuidados continúan demorando su pasaje de cargo o renovación, al respecto de quienes no tienen estas responsabilidades.

En la principal institución de educación terciaria del país (UdelaR) existen algunas iniciativas para la promoción de un mayor equilibrio entre vida académica y responsabilidades de cuidados, como la creación de espacios de cuidados en algunas facultades y la creación de una comisión central de cuidados que busca promover la co-responsabilidad de los cuidados entre funcionarios y estudiantes de dicha institución. Dentro de la UdelaR también existen espacios específicos para la promoción de la equidad de género en las políticas universitarias como la Comisión Abierta de Equidad de Género (CAEG), que trabaja en particular problemáticas de discriminación, acoso sexual y violencia doméstica.

Más allá de estos ejemplos, el desarrollo de mecanismos de incentivo para la equidad de género en la C&T es aún muy insipiente y parecen captar apenas una parte muy específica de las brechas de género. No se observa a nivel nacional avances en la articulación de políticas e instrumentos que garanticen un abordaje multidimensional, según etapas de las carreras y sectores de actividad. El punto de partida para la planificación y diseño de instrumentos para la equidad de género en la C&T a nivel nacional debería comenzar por un mayor dialogo entre las políticas públicas de promoción al bienestar social y la equidad de género con las políticas de promoción a la CTI. Esta no es solo una tarea del sistema educativo, las universidades o las instituciones de CTI, es un problema de la sociedad en su conjunto y en particular de las políticas públicas para promover la equidad.